乌克兰从顿涅茨克控制区完全撤军，接受克里米亚和整个顿巴斯地区被俄罗斯控制的事实，不加入北约，不以武力“收复失地”，不寻求任何赔偿追责，“去纳粹化”，并在100天内举行选举；俄罗斯则将被解除制裁，加入八国集团，和北约重启对话，并获得“北约不再东扩”的书面保证……

根据美国和乌克兰媒体的广泛报道，这些内容，来自一份最新得到特朗普赞同的解决俄乌冲突的“28点和平计划”。特朗普表示，11月27日前，乌克兰“必须批准”该方案，否则可能要承担单独对抗俄罗斯的后果。

连日来，相关各方均释放出围绕28点和平计划的矛盾信息。但综合来看，亦能得出一些初步结论。28点和平计划中一些令美国盟友震惊、显然无法被乌克兰接受的内容，或许只是美方“最大施压”的方式。更让外界关注的是：美方希望通过施压得到的结果，到底是什么？

当地时间11月22日，乌克兰总统办公室通报称，乌克兰代表团将参加在瑞士举行的新一轮关于美国“和平计划”结束冲突条款的谈判。乌克兰代表团团长为乌克兰总统办公室主任叶尔马克，成员包括乌国家安全与国防委员会秘书乌梅罗夫、国防部情报总局局长布达诺夫、武装部队总参谋长格纳托夫、对外情报局局长伊瓦先科、外交部第一副部长基斯利察等。

美国官员表示，美国国务卿鲁比奥和中东问题特使威特科夫将参加此次会谈，美国陆军部长丹尼尔·德里斯科尔也已抵达日内瓦。此外，英国、法国、德国的国家安全顾问也参加会谈。在二十国集团（G20）领导人约翰内斯堡峰会期间，多位欧洲领导人22日发表联合声明指出,美国就结束俄乌冲突提出的28点新计划“需进一步完善”，并重申国际边界不应被武力改变的原则。

当地时间2025年11月22日，乌克兰军机降落瑞士日内瓦机场。图/视觉中国

计划是谁制订的？

多方信息显示，至迟在今年8月特朗普与普京会晤后，相关和平协议的条款就已经在酝酿中。白宫新闻秘书莱维特说，在征求了冲突双方的意见后，美国国务卿鲁比奥与总统特使维特科夫共同起草了这份初步文件。但也有消息人士对媒体透露，鲁比奥并未参与起草过程，真正支持这份“维特科夫方案”的人是副总统万斯。

鲁比奥本人的说法则前后矛盾。11月22日，他对参议员们说，28点计划是俄罗斯方面的意见，美方只是传递俄方条件。但当该说法被参议员们曝光后，鲁比奥又发布声明说，方案是基于俄乌双方的意见，“由美国起草”。

特朗普的特使、和总统有数十年商业伙伴关系的维特科夫，被视作方案的主要起草者之一。2025年以来，维特科夫已经至少五次与俄罗斯总统普京举行会晤，并在起草28点计划时与普京的特使德米特里耶夫保持了密切的联系。

《华尔街日报》报道称，乌克兰方面也参与了计划的制订过程，乌克兰前国防部长、丑闻缠身的乌梅罗夫修改了一个关于“对乌克兰的国际援助进行审计”的条款，最终的条文变为对各方“在战争期间的行为给予完全赦免”。乌梅罗夫否认该报道，但《基辅独立报》随后独立证实了该情况。

同时，所有信息都显示特朗普的“乌克兰问题特使”凯洛格被排除在28点计划的起草圈子之外。在白宫，凯洛格被视为乌克兰利益的代言者，维特科夫则被视作“亲俄派”。但对特朗普来说，凯洛格在近一年的特使工作中无所作为，而维特科夫推动了两次加沙停火，并促成美俄领导人在阿拉斯加的“伟大会晤”。

俄乌分析人士均指出，维特科夫的“成功”与凯洛格的“失败”并不出人意料，因为对特朗普的和平进程而言，关键在于谁能和普京“对上话”。

“对普京来说，维特科夫是最方便的联络官。他是特朗普团队中最亲近俄罗斯的人，与凯洛格、鲁比奥相比，他对俄罗斯表现出更多的理解和同情。我想这就是为什么维特科夫成了一个至关重要的角色。”俄罗斯国际事务委员会前总干事安德烈·科尔图诺夫对《中国新闻周刊》指出，“但我们不应忘记，维特科夫至关重要，是因为特朗普想让他变得至关重要。”

最终，维特科夫的方案赢得了特朗普的认可，成为美国向乌克兰施压的基础。立场“居中”的鲁比奥则将领衔美国代表团，与乌克兰“二号人物”、总统办公室主任叶尔马克举行会晤，负责具体“施压”。至于凯洛格，他将于2026年1月黯然卸任。

谁赞成？谁反对？

俄乌双方均对28点和平计划表示了不同意见，但乌克兰的反对声音更为激烈。

俄罗斯总统普京11月21日在俄罗斯联邦安全委员会会议上表示，28点计划可以成为和平解决乌克兰问题的基础，但文件尚未得到详细讨论。普京还强调，俄罗斯愿意进行谈判，但“也对前线局势感到满意”。当前，俄军在顿涅茨克、扎波罗热战场均处于攻势，顿涅茨克州西部重镇波克罗夫斯克（俄罗斯称红军城）的战事已经接近尾声。

有分析认为，对于北约在波兰部署空中力量等细节问题，俄方可能会在谈判中提出异议。俄方还可能寻求和美方单独就“解除制裁”制订更具体的时间表。今年3月，在美、俄、乌就黑海及能源基础设施停火问题达成初步协议时，美俄专家组就同期达成了一份具体的解除局部制裁的附件。不过，这些都并非原则性分歧。

乌克兰总统泽连斯基则将当前的局面形容为“极其艰难”，乌克兰“要么失去尊严，要么冒着失去关键伙伴（美国）的风险”。对乌克兰而言，28点计划的关键问题有两个。

首先，28点计划要求乌克兰从顿涅茨克和卢甘斯克乌军控制区撤出，并保持赫尔松和扎波罗热的交火线冻结。换言之，乌克兰将完全失去顿巴斯地区，而俄方用以交易的地区只是乌克兰苏梅州、哈尔科夫州的少量居民点；俄军仍将保持对赫尔松、扎波罗热现有占领区的控制。这一条件，比此前乌克兰曾拒绝的“领土交易”更为严苛。

“我们（乌克兰）准备同意的是：停火将依前线进行，这意味着目前被占领土将仍然在俄罗斯的控制下。这已经是非常非常糟糕的，是非常非常痛苦的让步。”乌克兰国防部公共委员会成员、基辅国立大学政治学教授奥莱克西·哈兰对《中国新闻周刊》指出，乌克兰的谈判底线是“不会承认这些领土属于俄罗斯，也不会同意从顿巴斯撤军”。

但现在的问题是：28点和平计划要求乌克兰军队从顿巴斯撤出，同时又提及承认克里米亚、顿涅茨克、卢甘斯克的领土主权变动，乌克兰“去纳粹化”等乌方在政治上无法接受的条件。有分析认为，那些“政治上无法接受”的条款，对美俄来说并非真正的关键，这些条款真正的目的，就是施压乌克兰做出选择，最终用军事让步换取政治上的相对“体面”。

另一方面，自2025年的和平进程开启以来，对未来的安全保障，一直是乌克兰政府关注的焦点。乌方起初甚至提出了“先有安全保障，后开始谈判”的“原则性立场”，但之后被迫退让。即使如此，乌克兰方面依然坚持必须存在有效的安全保障。一些乌方人士还认为，安全保障是一个无法解决的问题，这将使得和平进程持续拖延下去，直到美国再次选择支持乌克兰继续战斗。

然而，28点计划完全绕开了安全保障的具体内容，只留下一句笼统的“乌克兰将获得可靠的安全保障”。美乌媒体报道称，安全保障协议将另外单独签署，签字方可能包括乌克兰、美国、北约和俄罗斯，但尚不清楚这份协议能否和主和平协议同步达成。

除上述核心问题，28点计划中还有诸多对乌克兰不利的内容，但对于乌克兰及其欧洲盟友来说已经显得无关紧要。虽然欧洲主要国家领导人都对28点计划表示了明确的反对，但私下里他们并不愿意触怒特朗普。

英国《泰晤士报》援引英国外交部官员的话说，当前的方案已经是“基辅所能期望的最佳选择”：没有明确限制乌克兰拥有远程武器，并对乌克兰的战后重建给予了较多支持。至于将乌克兰武装部队的规模限制在60万人，《泰晤士报》援引英国国防部分析人士的话说，乌克兰能长期维持的军力也就在50万左右。

多数分析认为，考虑到欧洲并不准备在和谈上真正助力，乌克兰只能采取一贯的战略：对特朗普“表面臣服”但实际拖延，直到局势发生变化、特朗普的怒火转移到俄方。今年以来，特朗普确实为乌克兰和平进程设定过无数个“最后期限”，但最终均未实现，他也没有因此对俄乌双方采取真正有力的“报复”措施。在2月的白宫争吵后，美国政府曾短暂中断与乌克兰的情报合作，但又很快恢复。

“他（特朗普）说：停火很重要。我们说：我们准备好了。他说：（和普京）见面很有必要。我们说：我们准备好了。但同时，我们不准备承认（那些条件）。”哈兰说， “我们正在努力对付他（特朗普）。”

记者：曹然

编辑：徐方清