证券时报记者 张达

日前，国务院印发《城市更新“十五五”规划》（以下简称《规划》）。这是我国首部国家级城市更新专项规划，标志着城市更新顶层设计从原则性指引升级为系统性制度安排。

《规划》明确，到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效。围绕这一目标，《规划》提出健全城市更新实施机制、激活城市存量资源潜力、构建可持续投融资体系等重点任务。

受政策利好提振，地产板块昨日表现活跃。截至收盘，港股碧桂园涨超16%，中国奥园涨超12%；A股方面，万科A涨7.25%，招商蛇口涨5.13%，绿地控股涨5%。

健全实施机制：

先体检、再策划、后实施

《规划》专章部署城市更新政策体系，首要举措是健全实施机制。其中提出，全面开展城市体检，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”三级实施体系，推动城市体检与城市更新一体化推进。同时，建立城市更新项目库，实现项目常态化储备与动态调整。

清华大学土木水利学院院长吴璟在接受证券时报记者采访时表示，当前城市更新很难用一种通行模式“包打天下”。《规划》并非自上而下层层设定指标，而是强调“先体检、再策划、后实施”，因地制宜、因项目施策。他指出，从2025年5月中办、国办印发《关于持续推进城市更新行动的意见》到此次国务院出台专项规划，顶层设计完成了系统性升级。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉认为，项目入库是城市更新的前提。未来将以项目库为载体，依据项目编制改造方案和资金平衡方案，即“一项目两方案”，并据此申请多元化资金支持。《规划》发布后，各地在编制专项规划阶段，需将预期项目入库管理，以此作为分解落实各项量化指标的核心抓手。

激活存量资源：

房地产转向“空间运营”

《规划》在“培育壮大城市发展新动能”一章中，明确提出“激活城市存量资源潜力”重点任务，大篇幅提及房地产内容。

浙江工业大学中国住房和房地产研究院院长虞晓芬认为，培育发展新动能是《规划》的另一大创新突破。《规划》强调依托老旧厂区、低效园区盘活利用，推进土地混合开发、空间复合利用及合规用途转换，重点培育智能建造、低空经济、银发经济等新兴业态，实现“空间更新+产业升级+消费激活”的复合型发展。

中指研究院政策研究总监陈文静认为，《规划》将房地产与激活存量资源相结合，进一步强化了房地产发展新模式的构建。房地产的角色正在转变：发展逻辑不再是“拿地—开发—销售”，而是转向激活城市存量空间价值。

陈文静预计，保障性住房供给将与盘活存量商品房更紧密结合。更多城市将收购存量商品房或二手房用于保障房，同时通过改建闲置商办、厂房等拓宽房源渠道。在改善性住房供给方面，因城施策将与存量盘活深度绑定，配套完善、区位更佳的存量土地将优先入市。公积金政策也有望发挥更大作用。对房企而言，项目来源将更多转向城市更新、旧改、低效用地再开发等领域，房企向存量资产运营转型的特征将进一步强化。

破解资金难题：

三大来源明确路径

城市更新项目入库后，资金问题是核心。为此，《规划》在政策体系部分明确提出，要“构建可持续的城市建设运营投融资体系”。

吴璟表示，以往城市更新主要依靠提升容积率释放土地增值收益，但当前大量项目不再大幅增容，“账怎么算得过来”成为现实难题。《规划》按照“谁受益、谁出资”原则，构建政府、市场、居民合理共担的资金机制，并允许地方政府专项债、REITs、城市更新企业发债等多元工具协同发力。值得关注的是，《规划》提出“探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建”，为居民改造贷款等金融产品提供了明确政策依据。

易居研究院智库中心研究总监严跃进分析指出，《规划》明确了三大资金来源：财政、金融与社会资本。财政方面，涵盖中央财政支持、专项债、地方财政资金及税费减免；金融方面，支持银团贷款、项目投资等市场化融资模式；社会资本方面，REITs在商业办公、保租房等领域已发挥良好盘活作用，资产证券化及公司债券等工具也将更加灵活。

“各地应积极用足用好这些政策，资金落实到位是加快推进城市更新的重要支撑。”严跃进说。