较大区域的行政区划调整，已按下暂停键多年。但最近，情况发生变化。

最近，重庆官方宣布了经党中央、国务院批复的重大行政区划调整：依托两江新区国家级新区，撤销江北区、渝北区，设立两江新区，新设立的两江新区管辖原江北区全境、原渝北区（不含北部五镇）以及从北碚区划入的部分街道与镇。

两江新区是我国第三个、内陆第一个国家级开发开放新区，于2010年6月18日挂牌，而新设立的两江新区，则是一个行政区。

在重庆之前，上海浦东新区、天津滨海新区均从功能区转变到了行政区。而重庆之外，类似两江新区这种功能区在全国很多城市存在，比如长沙的湘江新区、南京的江北新区、成都的天府新区等。此次重庆两江新区作为行政区而设立，释放出哪些信号？有业内专家认为，在重庆两江新区转设中，其“问题导向”改革路径，如解决空间碎片化、产业协同低效等，对其他城市而言，是一种可复制性经验。

两江新区总部广场建筑群景观 图/视觉中国

功能区到行政区

要理解重庆此次的动作，需厘清功能区与行政区之间的异同。

据了解，原本的两江新区功能区批复区域为长江以北、嘉陵江以东，包括江北区、北碚区、渝北区3个行政区部分区域，面积1200平方公里、常住人口333万人，其中直管区面积638平方公里、常住人口108万人。

在此次调整后，两江新区从功能区调整为行政区，管辖范围基本覆盖了之前的批复区域，且有所扩大。两江新区辖31个街道、11个镇，面积约1360平方公里、人口约352万。

国家发展改革委国土开发与地区经济研究所副研究员金田林告诉中国新闻周刊，功能区和行政区二者在定位和职能上存在差异。功能区（如国家级新区等）通常以经济发展和产业集聚为核心使命，实行灵活高效的管理体制；行政区则承担全面的经济社会管理职能，包括公共服务、民生保障、社会治理等，体系更为完整,更强调统筹协调与可持续发展。

中国商业经济学会副会长宋向清表示，功能区（如国家级新区）往往是为特定经济目标设立的政策试验田，具有“政策飞地”属性。在空间范围方面，功能区多为跨行政区的碎片化区域，如两江新区原覆盖江北区、渝北区、北碚区部分街道，导致规划割裂。而行政区则是法定行政区划，具备完整治理权，可统筹土地出让、城市规划、公共服务等资源。

在宋向清看来，两江新区调整后将出现一定结构性变化，在治理体系方面，将从“1+3”较松散协作模式（两江新区管委会+3个行政区）转为统一行政区，彻底解决多头管理问题。另一方面，新设立的两江新区还存在政策叠加的效应。作为行政区，两江新区可同时享受国家级新区（自贸区政策）和行政区的双重优势，整合税收、土地政策，吸引更多金融机构落户。

据了解，新的两江新区GDP达5200亿元，人口352万，面积1360平方公里。

两江新区江北嘴CBD 图/图虫创意

“调整后，两江新区将成为中西部第一经济强区，可集中调配土地、资金等要素，支撑产业升级 。”宋向清表示。

财权自主与产业协同

在不少业内人士看来，此轮两江新区从功能区正式成为一级行政区，与促进产业发展与协同的推进，息息相关。而其中，拥有独立财权以及避免重复建设，促进产业协同，是极为重要的一步。

《重庆日报》近日则发文称“经过十多年发展，原本的空间范围内条块分割、职责边界不清的粗放管理方式，带来了空间上的碎片零散，管理重叠与管理真空并存的情况不时出现，理顺开发区与行政区管理体制机制愈发迫切重要”。

“功能区的管理权限通常由管委会行使经济审批权，但缺乏完整的社会管理职能（如教育、医疗、公安等），需依赖周边行政区协同。在财政机制方面，税收分成灵活，但财政独立性受限。行政区则享有财政自主权：税收按中央—省—市—区固定比例分成（如增值税中央与地方各50%），财政预算可自主支配。”宋向清告诉中国新闻周刊。

他认为，行政区可以破解产业协同瓶颈，消除同质化竞争，提升要素配置效率。

赛迪顾问县域经济研究中心首席分析师杨文学则认为，赋予重庆两江新区行政区职能，有利于打破行政区划壁垒、聚合产业资源、统筹产业链协同升级，这样才能聚合科创资源。整合后的两江新区，将使两江新区重庆经济“压舱石”的作用进一步巩固提升。

最近几年，两江新区正值工业投资快速增长时期。据官方数据，仅今年上半年，两江新区技改投资达到44.3亿元，占工业投资比重达到31.8％，高于全市40.4个百分点。

比如今年6月，由宁德时代和赛力斯共同打造的CTP（Cell To Pack，是一种将电芯直接组装成电池包的技术）电池生产线正式投产。这是宁德时代在重庆本地化生产的开端，是其先进的智能化、数字化生产线。而此前的4月，全球最大一体化压铸镁合金后车体也在该工厂正式发布。据悉，该成果有48项技术攻关，并有12项为行业“从0到1”的关键技术突破。

在不少业内人士看来，在产业转型升级的关键期，当地吸引人才的任务越来越突出，需要为人才和企业提供更好的公共服务。

金田林认为，此次调整，实质上是拆除了体制机制上的“篱笆墙”。这意味着产业布局、城市建设和公共服务可以统一规划，避免碎片化；同时“管理一个口”可让企业办事、项目落地将更加顺畅；“服务一站式”则让员工落户、子女教育等，得到更系统的保障。

可复制吗？

既然重庆两江新区能从功能区转设为行政区，不少大中城市都存在部分功能区，比如长沙的湘江新区、南京的江北新区、成都的天府新区等，重庆之后，这些功能区是否迎来了转设行政区的机遇？

杨文学分析，除上海浦东新区、天津滨海新区外，苏州高新区（虎丘区）、无锡高新区（新吴区）、乌鲁木齐高新区（新市区）等均实现了特殊功能区与行政区的统一，但整体占特殊功能区的数量比重不高，不具有普遍性。

而在不少业内人士看来，如果功能区转设行政区，需要满足一定条件。

宋向清认为，一般而言，转设可能满足几大核心条件。首先是经济规模要达标，参考浦东、滨海、两江的经验，GDP可能需突破5000亿元。其次可能需要管理效率倒逼，存在严重的条块分割问题。比如武汉长江新区因跨黄陂、新洲两区，土地审批流程冗长，亟待整合。最后，行政区划调整，需要非常强的支撑力度，因其需经国务院批复，所在省市要有强烈的改革意愿。

而在金田林看来，其他城市的功能区若要升级，关键条件不仅包括经济总量、人口规模、产业复杂度达到相当水平，且原有的“区套区”模式带来的管理矛盾、发展壁垒已经非常突出，还必须具备战略需求，其升级必须符合国家区域发展的大战略，能够服务于城市群、都市圈建设等更高层级的目标。两江新区的调整并非孤例，此前浦东新区、滨海新区已有先例。

他说：“在条件成熟时，功能区向行政区转型是优化治理体系、提升发展质量的有效路径，未来可能成为部分发达地区功能区的改革方向。”

“两江新区一方面可视为特殊案例，一方面又具有可复制性。就特殊性而言，重庆作为直辖市，行政区划调整程序相对简化。就可复制性而言，其‘问题导向’改革路径，如解决空间碎片化、产业协同低效等，对其他城市具有参考价值。对于东部成熟新区，如青岛西海岸新区（2024年GDP超5261亿元）可能优先转设，以应对长三角、京津冀的竞争。”宋向清表示。

记者：赵越（zhaoyue1@chinanews.com.cn）

编辑：孙晓波